Киев слишком коррумпирован и не справится с этой задачей сам. Восстановлением Донбасса должен руководить независимый орган.
Прошло два года с тех пор, как пророссийские сепаратисты отняли у украинского государства значительную часть промышленной восточной Украины, известной как Донбасс. Но этот регион по-прежнему лежит в руинах. В контролируемых государством районах живут около трех миллионов человек, и надо сказать, что условия жизни у них большей частью ужасные. Разрушено множество дорог и мостов, 1,3 миллиона человек лишены доступа к воде, целые города стерты с лица земли, уничтожены тысячи школ, больниц и домов.
Из-за продолжающихся боевых действий вести работу по восстановлению очень сложно. Однако Киев просто обязан приступить к реконструкции контролируемых правительством районов Донбасса — как по совершенно очевидным гуманитарным причинам, так и для того, чтобы люди не считали себя брошенными на произвол судьбы и не проявляли враждебность по отношению к власти. Это серьезная проблема, а ставки для Киева высоки. Даже когда есть прямые улики и свидетельства того, что поддерживаемые Россией сепаратисты обстреливают удерживаемые правительственными войсками районы, местное население очень часто обвиняет в этом украинские силы. 55% украинцев выступают за углубление интеграции с Евросоюзом. Но в подконтрольных Киеву районах Донбасса таких людей всего 23% — примерно столько же, сколько сторонников сближения с Россией. Если Киев не продемонстрирует жителям Донбасса, что их проблемы ему небезразличны, он может потерять их, и они перейдут под влияние России.
Чтобы существенно улучшить жизнь местного населения, Киеву следует прежде всего отремонтировать в этих районах инфраструктуру, которая чрезвычайно важна для людей. Восстановление региона обойдется недешево. Оценки очень сильно разнятся — от полутора до 15 миллиардов долларов. Киев недавно выделил 115 миллионов долларов на восстановление школ и больниц, но с учетом масштабов задачи крайне важной является помощь со стороны международного сообщества. Серьезный аргумент в пользу предоставления такой помощи заключается в том, что содействие Украине в восстановлении в интересах Запада. Но чтобы убедить зарубежных доноров, Киев должен сначала показать им, что процесс закупок будет чистым и недоступным для коррупции.
А это очень непросто, потому что на Украине взяточничество по-прежнему распространено почти повсеместно. Чтобы деньги шли по назначению, лучше всего полностью отстранить правительство от этого процесса, отдав всю работу по закупкам для восстановления Донбасса на внешний подряд независимой комиссии, никак не подчиняющейся государству. Власти будет трудно проглотить эту горькую пилюлю, поскольку ей придется уступить свое суверенное право руководить государственными закупками. Но проблемы Донбасса уникальны, и поэтому они требуют нестандартных подходов и мыслей.
С тех пор как Украина в 1991 году получила независимость от Советского Союза, Донбасс создал такую экономическую структуру, в которой местные власти, финансовые органы и криминальные группировки практически неотличимы друг от друга. Более того, эти структуры продолжают функционировать и в военное время, не обращая особого внимания на ту линию, которая отделяет подконтрольные Киеву территории от сепаратистов. «Значительная часть политической и экономической элиты действует по обе стороны границы», — говорит работающий в этом регионе специалист по противодействию коррупции Дон Баузер (Don Bowser). Он опасается, что если процесс не удастся тщательно контролировать, то компании, чьи реальные собственники сидят по ту сторону разгранлинии на сепаратистских территориях, могут выиграть контракты на реконструкцию.
Многочисленные темные сделки на поставку топлива и электроэнергии наглядно показывают, почему опасения Баузера имеют под собой основания. «Украинская правда» провела недавно журналистское расследование и выяснила, что уголь, согласно утверждениями Киева закупаемый в Южной Африке, на самом деле приобретается на удерживаемых сепаратистами территориях. В этом вся проблема, потому что вырученные средства идут на нужды тех самых сепаратистов, которые воюют с украинскими войсками. В 2015 году журналисты выяснили, как коррумпированные украинские чиновники наживаются на таких сделках. «Новая газета» провела недавно свое расследование и обнаружила, что компании, связанные с живущим сегодня в Москве олигархом из эпохи Януковича, получили в 2015 году контракты на снабжение топливом Министерства обороны Украины как раз в то время, когда украинские войска вели борьбу не на жизнь, а на смерть под Дебальцево. А поскольку бизнес и политика в сепаратистских регионах тесно переплетаются, вполне вероятно, что часть из этих 26 миллионов долларов пошла на закупку оружия для сепаратистов, воюющих с украинскими войсками. По этой причине Киеву необходимо принять решительные меры и сделать так, чтобы выделяемые на восстановление Донбасса деньги не оказались в итоге в руках врагов Украины.
К счастью для Украины, эти риски может устранить независимая комиссия по проведению тендеров, но лишь в том случае, если она будет правильно организована. Прежде всего, все тендеры должны проходить через онлайновую систему торгов и закупок ProZorro. Это усилит прозрачность и привлечет максимальное количество участников торгов. Но хотя ProZorro сэкономила украинскому государственному бюджету миллионы долларов, ее надежность не гарантирована. Украинское онлайновое издание «Наши гроши» недавно отыскало признаки коррупции в тендере на 20 миллионов долларов, проведенном через ProZorro. А эксперт по закупкам Наталья Шаповал обнаружила, что в большинстве тендеров 2016 года на строительство в Донецкой области участвовал всего один претендент. Это указывает на то, что местные фирмы могли вступить в сговор и заранее поделить бизнес. По этой причине одного только ProZorro будет недостаточно. Только независимая тендерная комиссия сможет ликвидировать оставшиеся лазейки.
Во-вторых, с учетом той бюджетной нагрузки, которую испытывает Киев, независимая тендерная комиссия должна полностью финансироваться Западом. Это может обойтись в миллионы, но такие затраты капля в море по сравнению с миллиардами долларов, которые потребуются на восстановление Донбасса. А если такая система обеспечит использование этих миллиардов по прямому назначению, и не даст обогащаться врагам Украины, значит, деньги израсходованы правильно.
В-третьих, крайне важен состав тендерной комиссии. Мы уже видели, что киевских чиновников подозревают в причастности к тайным сделкам по закупке угля, деньги от которых идут на нужды сепаратистов. Украинские спецслужбы сохраняют функции экономического надзора и могут сделать так, чтобы закупочные деньги уходили вполне определенным компаниям. По этой причине тендерная комиссия должна включать в свой состав только реформаторов из гражданского общества и западных экспертов, не привлекая украинское правительство. Более того, все сотрудники этой комиссии должны пройти соответствующую подготовку по выявлению фактов мошенничества, сговора, и прочих форм коррупции. Они также должны будут сообщать о любых случаях конфликта интересов при осуществлении крупных закупок.
В-четвертых, и это самое важное, тендерная комиссия должна привлекаться к работе на всех этапах закупочного процесса от начала и до конца. В начале каждого проекта его сотрудники должны убедиться в добросовестности всех зарегистрированных претендентов. Для этого потребуется не только изучать зарегистрированных владельцев компаний, подающих заявки на участие в торгах, но и выявлять тайных собственников-выгодоприобретателей. И наконец, комиссия должна составить, а затем вести подробный черный список фирм, подозреваемых в коррупции или в связях с сепаратистами.
Также важно, чтобы задание на каждую закупку составляли сотрудники независимой комиссии. Коррумпированные чиновники часто составляют тендеры с такими жесткими требованиями, что выиграть его может только одна компания, благодаря чему проект попадает в руки друзей или бизнес-партнеров коррупционеров.
И наконец, после отбора победителя тендера комиссия должна продолжать следить за исполнением этих контрактов. Это не только обеспечит контроль качества, но и не даст победителям передать работу на субподряд организациям, обвиняемым в коррупции. Персонал тендерной комиссии может также обучать организации гражданского общества и журналистов, чтобы те могли искать и находить факты нецелевого использования средств.
Передача работ по восстановлению целого региона на внешний подряд независимой тендерной комиссии потребует времени и усилий. Но ставки для Украины как никогда высоки. Провал в этой работе еще больше усилит разрыв между властью и миллионами граждан, и обогатит врагов Украины. Но это еще не все. Украина потеряет кредит западного доверия, и возникнет ощущение, что украинские проблемы неразрешимы. Но с другой стороны, если процесс восстановления правильно организовать, это радикально изменит ситуацию в Донбассе, в чем остро нуждается его население.
Джош Коэн
Перевод статьи издания Foreign Policy.
Редакция может не разделять мнение автора материалов. Публикации подаются в авторской редакции.