Какие угрозы несет президентский закон о гражданстве?
Резонансные события, связанные с транспортной блокадой Донбасса, несколько снизили внимание к новой инициативе президента, но совсем за рамками информационного поля она не осталась. Слишком уж серьезные изменения со значительными последствиями предложили на Банковой.
Итак, в понедельник 13 марта Петр Порошенко подал в парламент проект изменений в законодательство, направленных на борьбу с двойным гражданством.
Невиданная скорость — уже во вторник, еще до того, как документ получили профильные комитеты и эксперты ВР, проект включили в повестку дня, за это проголосовали 234 депутата. А к вечеру поступило еще одно подтверждение того, что Банковая попытается как можно скорее провести закон через Раду: в распоряжение «Украинской правды» попал «темник» АП для народных депутатов из блока Порошенко.
Этот документ объясняет, как нардепы должны защищать позицию своего партийного лидера и доказывать полезность его инициативы.
Вот только на практике все значительно сложнее.
Стоит по крайней мере понимать риски, которые несет президентская инициатива.
- Полного запрета на двойное гражданство на Украине нет: сейчас двойное гражданство напрямую разрешено в ряде случаев.
- Президентский проект также не содержит запрета, но вводит наказание за двойное гражданство. Вот только применить его будет возможно только избирательно.
- Легче всего избежать наказания тем, у кого есть российский паспорт — так что красивые слова о национальной безопасности останутся лишь лозунгами. Главный удар — по обладателям гражданства стран ЕС.
- Сотни тысяч жителей Западной Украины внезапно превратятся в нарушителей; в некоторых районах их доля будет близка к 90%.
- А еще у Порошенко предлагают лишать украинского гражданства всех молодых крымчан — даже тех, кто считает себя украинцами.
- К тому же на Банковой умудрились подать законопроект, который нарушает международные обязательства Украины.
Добавим: сама по себе идея лишения гражданства обладателей двух паспортов не запрещена. Украина имеет право это делать так же, как это делают несколько стран ЕС. Но как и в отношении кого применять эту норму — вопрос непростой.
И вряд ли он должно решаться мгновенным голосованием за президентскую инициативу.
Далее — более подробно.
Миф о двойном гражданстве
«В Конституции написано, что запрещено двойное гражданство. А тройное — не запрещено». Это высказывание — один из «хитов» олигарха Игоря Коломойского, который еще в 2014 году признался, что у него есть паспорта трех государств — Украины, Израиля и Кипра.
Подавляющее большинство воспринимает заявление Коломойского буквально — по крайней мере, ее первую часть, о том, что «двойное гражданство запрещено Конституцией».
На самом деле это не так.
Более того, на Украине сейчас напрямую разрешено двойное гражданство в ряде случаев — и временное, и постоянное.
А на мнении о его «незаконности» стоит остановиться отдельно.
«На Украине существует единое гражданство», — гласит ст. 4 Конституции Украины, добавляя, что более подробно вопросы гражданства описаны в отдельном законе. Именно эти пять слов стали фундаментом для мифа о запрете двойного гражданства. Мол, «единое» — это антоним слова «двойное».
Чтобы опровергнуть это мнение, достаточно открыть закон «О гражданстве», на который ссылается Конституция. Там приводится определение этого термина: единое гражданство исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины.
Следовательно, единое гражданство вовсе не свидетельствует о запрете двойного: это лишь означает, что не бывает граждан Крыма, Киева или Львова.
Более того, эта статья прямо предусматривает, что гражданин Украины может иметь подданство других государств.
Так о чем же тогда речь?
Пять путей честного отбора паспортов
Несмотря на то, что написано выше, разрешение на двойное гражданство не является абсолютным.
Да, на Украине нет его полного запрета, но определенный запрет все же существует.
Согласно действующему закону, «основаниями для утраты гражданства Украины является… добровольное обретение гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого обретения он достиг совершеннолетия». Термин «добровольное» означает, что гражданин сам обратился за получением паспорта.
Из этого правила законом предусмотрен ряд исключений — например, если наш гражданин(-ка) вступил в брак с иностранкой(-цем), либо для тех, у кого есть право на иностранное гражданство от рождения.
В то же время эта норма декларативна. Механизма лишения гражданства у государства сейчас нет. Проект Порошенко добавляет их в закон.
Законопроект, в случае одобрения, дает президенту основания признавать гражданина Украины добровольно утратившим гражданство, если он получил паспорт другого государства. А чтобы найти таких людей, предложены пути проверки.
Государство планирует искать тех, кто:
- принял участие в выборах или ином голосовании как гражданин другого государства;
- «воспользовался другим правом» гражданина иностранного государства;
- «выполнил обязанности» гражданина иностранного государства (любые!);
- использовал другой паспорт, чтобы попасть на Украину;
- использовал другой паспорт, чтобы уехать из Украины.
Искать «нарушителей» Порошенко планирует через запросы в органы власти иностранных государств и их публичные реестры, «на официальных веб-сайтах, в официальных печатных изданиях» или по паспорту, который увидит у человека пограничник.
Наказывать будут и тех, кто недавно получил украинский паспорт и не сдал паспорт другого государства — на них распространяются точно такие же нормы.
По логике АП, все найденные нарушители будут автоматически лишены гражданства — неважно, был ли человек гражданином Украины от рождения или стал им только год назад. Звучит сильно. Но если перейти к конкретике, то возникает вопрос — как же все-таки официальный Киев узнает о том, что у человека есть другой паспорт? Конечно, кроме очевидного варианта, когда украинец сам дает два паспорта во время паспортного контроля и признается: «я — нарушитель».
Выборочное наказание
На самом деле немало норм в проекте Банковой утопичны.
Невозможно найти «на сайтах органов госвласти» или «в СМИ» данные о том, что у человека — два паспорта. Даже если появится указ президента условной Венгрии о том, что Петр Петров стал гражданином этой страны, он не будет содержать номера украинского паспорта или других ссылок на то, какой именно Петр Петров получил такой статус.
Остается два пути.
Первый — проводить обыск на границе, находить паспорт другой страны со штампами — и дело сделано, передаем документы в миграционную службу.
Второй путь — отправлять запросы иностранным органам в тех случаях, когда украинские спецслужбы располагают информацией о гражданстве конкретного человека. В частности, именно так НАБУ получило информацию о британском паспорте гражданина Романа Насирова.
Но есть одна важная деталь.
На практике это означает, что мы сможем лишить гражданства тех, у кого есть румынский или британский паспорт, а вот украинцы-владельцы российского паспорта… смогут избежать наказания.
И это не шутка, а суровая реальность.
Ключевым принципом закона — и ныне действующего, и с президентскими изменениями — является «добровольность». То есть наказывать надо тех «двойных граждан», кто получил паспорта умышленно, а не тех, кто стал «двойным» не по своей воле. Например, ребенок, родители которого являются гражданами двух разных государств, обычно получает два гражданства от рождения.
Но конечно, на Банковой думали не об этих довольно редких случаях. Ключевой вопрос — Крым. Его жителей, как известно, объявили «россиянами» без спроса — просто поставили перед фактом. После аннексии не нужно было писать никакого заявления для получения гражданства. Для Украины, конечно же, важно не терять тех крымчан, которые до сих пор считают себя украинцами — именно поэтому норма о «добровольности обретения второго гражданства» будет во всех возможных законопроектах.
Но у этой нормы есть и побочный эффект.
В подавляющем большинстве случаев у россиянина не получится забрать украинский паспорт.
«Главный вопрос — было ли обретение гражданства добровольным или не добровольным. И эту информацию о добровольности Украина может получить исключительно от РФ, в ответ на официальный запрос. А Россия такую информацию принципиально не дает.
Таким образом, на практике невозможно применить этот закон к двойным гражданам России и Украины», — говорит в комментарии ЕП адвокат Ольга Поединок, кандидат юридических наук, занимающаяся паспортной проблематикой.
Даже если выявленный «двойной гражданин» является украинофобом, перевозит плакаты Путина и живет в Харькове, он может легко выбрать удобное для себя основание, чтобы избежать наказания или обжаловать его в суде, если указ о лишении гражданства все же будет подписан.
Например, можно сказать, что в начале 2014 года временно проживал в Крыму в гостинице, зарегистрировался там и был «паспортизирован» вместе с другими. А те, кто постарше, могут выбрать точкой отсчета 1991 год и сказать, что встретили развал СССР в России и также попали «под общую гребенку». Можно найти и другие «легенды».
Но самое главное, что не нарушитель должен доказывать это, а государство должно доказать «добровольность» получения второго гражданства.
Таковы правила административного судопроизводства.
А вот у украинцев, имеющих гражданство Румынии или Венгрии, такого пути нет. Киев с большой вероятностью получит от этих государств ответ на свой запрос, да и вариант «жил между государствами в 1991 году» не сработает, когда речь идет о странах за пределами бывшего СССР.
В поисках бунта
Мы не зря упомянули именно Румынию и Венгрию. Украинцы с гражданством этих стран — самая большая «группа риска».
Президентский законопроект бьет прежде всего по двум областям Украины — Черновицкой и Закарпатской. Жители первой часто имеют румынское гражданство. Второй — румынское или венгерское. И это совсем не исключительные случаи, ведь обе соседние страны предлагают упрощенную процедуру получения гражданства.
В Береговском районе Закарпатья доля совершеннолетних украинцев, имеющих паспорт Венгрии, не намного меньше 100%. В целом число украинцев, которые получили венгерский паспорт в последние годы, превысило 100 тысяч — таковы официальные данные венгерских властей.
Румыния не разглашает детальные данные об украинцах, ставших ее гражданами, но экспертные оценки колеблются между 50 и 100 тысячами. Всего на Украине около 150 тысяч граждан, которые называют себя румынами, а румынский язык — своим первым языком.
Еще одна цифра: 92% населения Герцаевского района Буковины заявили во время переписи 2001 года, что их родной язык — румынский.
Не стоит сомневаться, что почти все они уже получили румынские паспорта по упрощенной процедуре.
Причем, что характерно, эти люди не эмигрируют в соседнее государство. Но на Буковине каждый скажет, что румынский паспорт — это прежде всего право работать и свободно путешествовать в ЕС, поэтому отказываться от него нет смысла.
Все это, конечно, не повод для гордости для нашей страны — скорее наоборот. Но стоит ли сейчас ставить вопрос ребром? Готовы ли мы к тому, что однажды не только отдельные села, но и целые районы окажутся на 100% заселены теми, кто уже лишен гражданства, или теми, кого мы должны вскоре его лишить? Ведь многие этнические румыны не захотят отказываться от румынского гражданства.
«Таким образом, у нас остаются села иностранцев. И здесь нет никакого дальнейшего автоматизма относительно их правового статуса на Украине — у них даже вида на жительство не будет, — напоминает Ольга Поединок. — Мы должны быть готовы к тому, что это будет означать бунт на местном уровне».
Повторимся: это решение со стороны государства будет полностью законным. Государство имеет право забирать гражданство у «бипатридов» — людей с двумя паспортами. Но вопрос к Банковой: готовы ли мы к последствиям, продумали ли их хотя бы на два шага вперед? Исходя из спешки, в которой продвигается «паспортный» законопроект; исходя из того, что общественное обсуждение отсутствовало, а моделирование последствий для Буковины и Закарпатья никто и не думал проводить — в этом есть обоснованные сомнения.
Еще два довольно мелких, но болезненных для Украины момента. Президентские юристы в своем проекте умудрились нарушить обязательства Украины по Европейской конвенции о гражданстве. Согласно этому документу мы не должны наказывать тех, кто получил гражданство по рождению или через брак с иностранцем. Об этих исключениях на Банковой забыли.
И второй момент, по Крыму. У молодых крымчан, которым исполнилось 16 лет и которые решили получить украинский паспорт, чтобы жить в Крыму как двойные граждане, не будет такой привилегии — под них норму не предусмотрели.
Это, конечно, мелочи, которые можно было б исправить ко второму чтению, но они наглядно характеризуют халатность, с которой у Порошенко отнеслись к паспортному вопросу.
Изменения там, где они не нужны
И в завершение стоит привести цитату из пояснительной записки к законопроекту. Необходимость его принятия у Порошенко объясняют так: «Пребывание граждан Украины также и в гражданстве иностранного государства, в частности тех, которые находятся на публичной службе, создает определенные риски для национальной безопасности Украины».
Придется напомнить юристам администрации президента прописные нормы законодательства.
Закон о госслужбе уже сейчас прямо запрещает трудоустройство украинцев, имеющих второе гражданство (ст. 19). Если уже работающий госслужащий получит паспорт другой страны, это также означает для него немедленное увольнение (ст. 84.) С судьями эта норма урегулирована еще выше — на уровне Конституции. Если же было желание ввести эту норму для местного самоуправления — то менять стоит соответствующий закон, а не закон «О гражданстве».
Итак, «цель», заявленная на Банковой, достигается и без этого закона, и без негативных последствий, которые из него вытекают.
Конечно, нельзя исключить, что все иначе: юристы Банковой прекрасно все это понимают, а у Порошенко была совсем другая цель — не принять закон, а лишь пошантажировать партнеров по коалиции. Но стоило ли идти таким путем?
Вопрос — риторический.